基础不牢，地动山摇。
改革开放以来，上海经济发展取得诸多成就，得益于安定和谐的基层基础。自觉探索这条符合超大城市特点和规律的社会治理新路，则始于上世纪90年代中期的“两级政府三级管理”。
【亲历者说】
管理重心向社区下移
上世纪80年代，随着改革开放和经济建设发展，社会积聚了巨大的转型压力。
“‘单位人’变成了‘社会人’，松散的社会组织越来越多，城市管理对象越来越复杂多变，同时人们的需求变得多元多样、民主意识更强，造成了管理体制的不适应。”杨建荣说。
1994年，杨建荣来到原卢湾区的五里桥街道，先后担任街道办事处主任、街道党工委书记。据他回忆，当时街道作为区一级政府派出机构，主抓三件事：区里交办的事，接待群众来信来访和指导居委会搞好卫生和治安。“街道职能不多，处于被动应付状态，但一有事情老百姓往往就怪到街道身上。”
对于这一问题，上海市委、市政府已有所关注。1995年下半年到1996年2月，一场大规模的社区调查在上海展开。市委、市政府领导分成五路，深入14个区20多个街道和居委会了解情况，时任市委书记黄菊主持召开了十余次座谈会。市领导深入社区了解情况，五里桥街道刚创立融社区设施和社区服务于一体的市民会馆不久，黄菊就来到市民会馆调研，听到老人们正在唱歌，他一展歌喉，与大家合唱了一首《小草》。这个场景，许多人记忆犹新。
在这场调研前，一些街道被授权进行“两级政府三级管理”体制改革试点。五里桥街道即是其中之一。
“上海原来实行的是市区两级政府两级管理，当时探索街道‘三级管理’，后来又增加了居委会‘四级网络’，就是在不改变街道派出机构性质的前提下，城区管理重心向社区下移。”杨建荣说，五里桥街道当时改革的主要思路是：探索党组织如何在社区中发挥作用、以服务社区群众需求为突破口建设公共服务平台、发挥社区自治功能协商解决公共事务。
街道开始探索建设以党工委为核心、社区内各级党组织为支持、居民区党组织为支撑的社区党建体系。自此，街道党工委一改“只对内”的职能，正式成为社区的“主心骨”。同时，街道采取措施将居委会与“三产”脱钩，集中精力抓社区管理和服务。
街道建立起城区管理委员会，由街道办事处、派出所、房管所、环卫所、工商所、工务所、煤气办等部门组成，“条块结合、以块为主”。对于“七所八所”，原卢湾区委、区政府赋予街道相应的人事任免、调动、考核、奖惩等权力。城管会组建后，执法各方联合行动，短短几个月拆除违建1000多平方米，沿街叫卖的2000多个无证摊贩也得到有效整治。
街道试点大半年后，全市层面有了大举动。
1996年3月，上海召开了有史以来第一次城区工作会议，会上正式提出“两级政府、三级管理”的体制构想。同月，市委市政府关于加强街道、居委会建设和社区管理的政策意见出台，给街道居委会界定新功能，形成社区管理建设新体制。五里桥和其他试点街道的不少经验都写进了文件。
探索仍在继续。1997年3月，五里桥街道挂出全市首个“社区行政事务受理中心”的牌子，小小的“中心”设置了医疗卫生、市容卫生、司法、工商、税务、民政事务等30多个行政事务办事项目，实现“一门式”受理。“这还不是最早的。”杨建荣回忆起一个细节，“最开始，社区事务受理中心开在瞿溪路一处地下室，主要有就业等六七个项目。当时大家热情高涨，面对居民就业申请，喊出了‘不挑不拣，三天解决’的口号。后来项目越来越多，短期内又换了两处场地。”
那时，大批纺织系统下岗和转岗的中层干部进入社区。借助“小巷总理”的力量，五里桥街道持续探索居民自治，协商解决了马路菜场问题等许多社区公共事务。
马路变洁净了，违建拆除了，办事越来越方便。杨建荣说，一系列改革让五里桥这样一个相对落后区域变得宜居又有吸引力，“很多人愿意把房子换到这里，就是明证”。
【改革进行时】
从社会管理到社会治理“万变不离其宗”
探索社会管理新路，五里桥街道并没有止步。
党的建设始终处于核心地位。1998年，五里桥街道作为上海市居民区组织改制工作试点，积极探索居委会新的工作机制和运作方式，首创“三会制度”，即决策听证会、矛盾协调会和政务评议会，完善基层民主制度。世博期间，五里桥在“1+3”区域性大党建格局总体框架下，依托“两个报到”推进党建联建。2011年，五里桥街道开展组团式联系服务群众试点，形成“全覆盖、人对人、面对面、心连心”群众工作新格局。此后，在多年实践基础上形成了“组团式服务、民主化管理、区域化支撑、群众性评议”和“工作保障机制”的社区(街道)党组织“4+1”工作法。
放眼全市，“两级政府三级管理”的推进，让新世纪的上海社区发生巨变。各街道积极理顺条块管理体制，建立综合执法队伍，调整人员编制。社区事务受理服务中心遍地开花，到2006年实现全市街镇全覆盖，上海初步形成分布合理的社区政务服务网络。还是从五里桥街道开始，社区事务受理中心探索“一门式”服务到“一口式”受理，让市民办事更加方便。此后，随着全市信息化建设的推进，街道社区事务受理中心实现“全市通办”，老百姓要跑的路越来越少，这是后话。
“现在回过头来看，上海的社会管理体制改革，关键是要做好三点：强化党建引领，夯实党的执政基础；以需求为导向，整合行政资源提升政府办事服务能力；凝聚居民、两新组织开展自治，激发社区活力。”杨建荣认为，理清党、政府和民间力量在社区中的功能和作用，是五里桥对城市管理体制的贡献，也是此后城市管理体制改革中“万变不离其宗”的内涵。
社区愈发生机勃勃
正式启动“两级政府三级管理”体制改革18年后，历史的指针指向了2014年。
这一年，上海市委启动“创新社会治理、加强基层建设”一号课题调研，时任市委书记韩正担任课题组组长。调研历时近一年，全市抽调41人，组成4个调研组，围绕基层体制机制、基层队伍、基层综合治理、基层服务保障等方面展开。